（关系1／4就业人口的养老，社保这项改革该提上议事日程了）

凤凰网原创问题的关键是真正赋予个人选择权，即让灵活就业者觉得参保确实是合算的。这样一种有效的激励机制的核心，是赋予个人对自己缴纳的养老保险的财产权。

作者｜贾拥民

均衡研究所学术顾问

浙江大学跨学科中心特约研究员

人力资源社会保障部于2022年2月9日发布、于3月18日起正式施行的《社会保险基金行政监督办法》（下称《办法》），似乎没有引起太多的关注；但是，它包含的一项规定，却可能会给很多在大城市打拼、以“挂靠代缴”的途径参加社保的灵活就业者带来巨大的影响，令不少人忧心不已。

《办法》第三十二条规定：用人单位、个人“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，按照《中华人民共和国社会保险法》第八十八条的规定处理”，也就是，“由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款”。

其中，与灵活就业者有切身关系的是该条第一款的规定：“通过虚构个人信息、劳动关系，使用伪造、变造或者盗用他人可用于证明身份的证件，提供虚假证明材料等手段虚构社会保险参保条件、违规补缴，骗取社会保险待遇的”。

当然，在法条层面上，早在该《办法》颁布实施之前，代缴社保就已经被认定为违法行为了。《社会保险法》规定，用人单位在缴纳社会保险费用时，应当与职工存在事实上的劳动或人事关系。挂靠代缴一直不受左边法律右边保护。

但在现实中，这种做法确实相当普遍，而且一般民众也大多认为这种做法即便不合法，一定程度上也是可以谅解的。只不过，人力资源社会保障部重新加以明确和重申，随后多个省市也都开展了专项治理行动，从而再一次把这个问题推到了聚光灯下。

直接原因，在于这样一个困境。一方面，在北京、上海等超大城市，非本地户籍的个人，只能以职工的身份缴纳社保。非本地户籍、没有职工身份的灵活就业者，必须回到户籍所在地缴纳社保；另一方面，在北上广深等地，无论是落户、购房、买车，还是子女教育，多以缴纳社保为前提条件。对此，凤凰网《凤凰深调》栏目发表的一篇文章进行过非常细致的梳理（作者丰烨）：

落户，在北京和上海，对应于学历、职称、就业状况的不同情况，个人需要连续或累计缴纳1～84个月的社保，才有资格落户；而在广州和深圳，则需要缴纳1～48个月。

购房，北京、上海、广州和深圳等地均规定，非本地户籍人员必须连续缴纳5年社保才可以购房。

买车，要想参加竞拍或摇号，北京要求非京籍人员连续缴纳5年社保，上海要求非沪籍人员需连续缴纳3年社保，广州要求非本地户籍人员提供近3年在广州缴纳社保累计满24个月的证明，深圳也要求连续缴纳2年社保。

子女教育，北京要求非京籍父母提供1～6个月不等的连续缴纳社保证明，方可为子女申请从幼儿园升入公立小学，上海要求非沪籍父母一方必须提供连续6个月缴纳社保的证明，且中间不能有补缴记录，广州、深圳也要求非本地户籍父母双方或一方连续缴纳社保满1年。

因此很显然，对于“代缴社保”行为，不能简单地一禁了之。

上海和北京

该如何解决灵活就业者的参保问题？

对于北京、上海等地外来灵活就业者面对的这种困境，一个显而易见的解决思路是，打破户籍和险种限制，为灵活就业人员提供适当的参保渠道。

也就是说，既然认定挂靠代缴社保不合法，那么就应该允许灵活就业者以个人身份参保。由于不需要向中介机构和被挂靠的企业支付费用，这样做还可以降低灵活就业者参保时的经济负担。

事实上，除了上海和北京两地之外，现在包括广州和深圳这两个一线大城市在内的全国各省市，都已经允许外来灵活就业者以个人身份在就业地参加社保了。2021年7月16日，人力资源社会保障部等八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，要求各地“放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制……组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保。”各省市也都发布了允许和鼓励灵活就业者以个人身份在就业地或居住地参加社保的政策。

这样一来，也就从根本上消除了“违法代缴”的需求。

遗憾的是，北京和上海仍然没有向非本地户籍灵活就业开放参保渠道。除了配偶拥有上海户籍的非本地户籍人员可在上海进行灵活就业人员登记并缴纳上海社保之外，在北京和上海两地，非本地户籍的灵活就业者仍然只能回到户籍所在地缴纳。从全国的趋势来看，我们有理由相信，这两个城市迟早也会顺应时势、允许灵活就业者个人在就业地或居住地缴纳社保的。

当然也不能完全排除这样一种可能性，假如北京、上海这两个大城市，就是坚持不放开非本地户籍灵活就业者的参保渠道，那外来灵活就业者又该怎么办呢？

既然禁止“代缴社保”了，那么就应该为灵活就业者开放其他渠道，作为替代或过渡，以保障和扩大灵活就业者的选择权。

第一个渠道是实现社保互通。在北京、上海打拼的灵活就业者，可能有相当一部分已经在户籍地参加了城乡居民基本养老保险，或者甚至有可能在其他城市或地区参加了城镇职工基本养老保险；对于这部分灵活就业者，不妨承认他们满足了社保方面的条件。

第二个渠道是积分制，缴纳社保可以按年限获得一定积分，但不应让社保这个条件拥有“一票否决权”，可以加大居住积分的权重。不妨举一个简单的假想例子：假定总积分符合一定要求，就可以获得购车资格，同时规定居住一年可获得2个积分、缴纳社保一年可获得1个积分，只要总积分达到了要求，即便没有社保积分也可以购车。在这样的规定之下，既可以鼓励人们参保，同时又不至于因为未参加社保而无法获取应有的福利和利益。（之所以加大居住积分的权重，是因为以居住地登记户口并参加社保，肯定是未来发展的方向。）

从根本上说，以是否缴纳社保（以及缴纳社保时限）为标准，对民众设置他们获得公共服务（包括落户）、购买特定产品的资格条件，本身就是“工具理性”思路的体现，将公民的一种应得权利转化成了控制和限制个体的工具，背离了人本身才是目的的基本原则，同时也与我国建立社保制度的初衷相违背，应该尽快取消。

解决“违法代缴”

并不能解决深层问题

“违法代缴”，只是大城市外来灵活就业者面临的社保困境的一种表现。由于灵活就业者人群特有的一些特征，中国社会保障体系的不足在他们身上体现得最为集中、最为典型。

我国的社会保障体系，在面对城镇化、老龄化、经济增长常态化，特别是就业方式多样化的挑战时，暴露出了一些缺点，其中人们公认的至少有以下两点（以养老保险为例，医疗保险类似可推）：

第一，社会保障各自为政。职工养老保险制度和居民养老保险制度相互割裂，不但两种制度之间的转移衔接不顺畅，而且每一种制度都是由不同地区分别属地管理。不同地区之间没有打通，社会保障的统筹层次较低：职工养老保险基本实现了省级统筹，尚未着手推进全国统筹；居民养老保险才刚刚开始努力着手推进市级统筹。

第二，地区收支矛盾平衡压力大。从“养老保险的抚养比”来看，广东省大约为9：1，而黑龙江和吉林则仅大约为1.2：1，前者为9个人负担1个退休职工，后者为1.2个人负担1个退休职工，养老压力天壤之别，后者甚至出现了养老基金赤字“穿底”风险。

社会保障体系宏观层面上的这些不足之处，在微观层面上则突出表现为：人们主动参保意愿不强，这在灵活就业者人群中尤其明显。

灵活就业者当中，有许多人没有参加社保，“漏保”、“脱保”、“断保”现象大量存在，这些人在未来将无法得到养老保障，特别是现在的许多年轻人。

事实上，在上海、北京等地那些“违法代缴”的灵活就业者中，又有多少人是出于自己未来可以领取养老金的目的而这样操作的呢？值得怀疑。也许，大多数“违法代缴”的灵活就业者，都只是为了达到特定的门槛条件吧。这些人，有相当大的概率会在以最低缴纳标准、缴纳满足条件所必需的最小期数之后，就马上“断保”了。

更加重要的是，即便是允许灵活就业者在就业地缴纳社保之后，当前社会保障制度的规定和灵活就业者的特点也决定了，这种情况可能不会有太大的改善。

从理论上说，在当前的社会保障制定下，我国居民只要自己愿意，就可以加入城镇职工养老保险或城乡居民养老保险。

城镇职工养老保险采取的，是统账结合制度。“统”的部分单位缴费，最高比例为工资的20%（现在逐渐降低到了16%或14%），“账”的部分是个人缴费，比例为8%。之所以要设立个人账户，目的就是试图调动个体缴费的积极性。但是，当前的个人账户远远不是个人财产，资金没有积累，处于空账运行的状态，个人也没有收益权，且资金不可转移，因此并不是真正属于个人所有。同时，统筹部分则完全与个人相脱节。

城乡居民养老保险，采取了个人账户制。参保者的缴费以及政府为吸引缴费而支付的补贴，都进入到个人账户里。但是，这种个人账户仍然不是真正意义上的个人账户，因为参保者自己并不能控制账户，尽管可以查余额。

参保者交上去的钱，并不是“自己”的，这是导致个人参保积极性不高的关键原因。另外，企业参保积极性实际上也不高，因为社保压力非常大。

在当前制度下，养老、医疗、失业和生育诸险种，再加上公积金，使得企业用工成本非常高——每发100元钱的工资，就要缴纳40多元的社保费用。因此，企业不得不通过减少用工人数、压低用工工资额等方法降低缴费水平；这又导致就业非正规化，使得灵活就业者人数大增。

因此，加强监管、加大对“违法代缴”的查处力度，只能治标，甚至可能会掩盖一些更深层次的问题。

试点真正意义上的个人养老金

允许灵活就业者参加城镇职工养老保险，无疑是一大进步；但如上所述，在这种制度下，如何提高个人参保的激励是一个很大的挑战，因为与有正式劳动关系的职工不同，无法强制灵活就业者缴费。

其实，有正式劳动关系的职工也不是个人主动、自愿缴纳，而是强制性地由企业代缴的。如果不由企业代缴且有强制性，有多少职工愿意主动参保也很难估量。

从浙江、广东、安徽等地出台的政策来看，灵活就业者以个人身份参加城镇职工养老保险，一般要缴纳当地确定的缴费基数（比如说，月平均工资）的20%，其中12%直接进入统筹，8%进入个人账户。当前社会保障制度的设计决定了，无论是统筹部分，还是个人账户部分，都不是参保者的个人财产。因此，让灵活就业者个人为了未来15年或更长时间之后的养老而主动、自愿参保，就会有很大的困难。

从行为经济学的角度来说，这等于要求人们在如下两个选项当中做出选择：

一是当下此刻就会产生很确定的痛感的真金白银的付出，

二是遥远未来有可能得到的缥缈不定的养老金。

那么，一般人的选择不言而喻，这里还没有考虑到养老保险的接续、转移、领取等方面存在的各种实际困难。

因此，问题的关键是真正赋予个人选择权，即让灵活就业者觉得参保确实是合算的。这样一种有效的激励机制的核心，是赋予个人对自己缴纳的养老保险的财产权。

养老保险素来有“三大支柱”的说法，第一支柱由政府统筹支持（在我国对应的是城乡居民养老保险和城镇职工养老保险），第二支柱由企业和其他用人单位支持（在我国对应的是企业年金和职业年金）；第三支柱由个人自主管理，即个人养老金和其他商业养老金融业务。

中国现在也在试行个人养老金制度。2022年4月，国务院办公厅印发了《关于推动个人养老金发展的意见》，清晰无误地明确了个人养老金的私有财产性质，规定个人养老金“实行个人账户制度，缴费完全由参加者个人承担，实行完全积累”，同时个人账户“封闭运行，权益归参加者所有”，而且积累起来的钱只能供个人自己使用。

中国个人养老金制度最合适的试点对象，很可能就是未参保的外来灵活就业者，它可以有效地解决他们的投保激励问题。

但遗憾的是，《关于推动个人养老金发展的意见》又规定，个人养老金制度的参加范围，却仅限于“在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者”。个人认为，这个规定可能是不必要的。

为了进一步吸引灵活就业者参加社保，还可以像城乡居民养老保险那样，对灵活就业者的缴费给予一定的补贴（现金补贴和利息补贴）。例如，上海市城乡居民养老保险的个人缴费标准有十个档次，从最低的500元到最高的5300元，政府会给予一定的补贴一起存入个人账户——在1300元这一档，政府的是补贴400元，因此进入个人账户的钱数为1700元。

当然，具体的制度设计，有很多复杂的细节问题，无法在此尽述。关键是明确，这是真正意义上的个人养老金账户，是参保者的个人私有财产，以此强化个人对养老的责任并提高个人参保积极性。

根据国家统计局的数据，我国目前的灵活就业人口大约为2亿人，已经占到了我国总人口的七分之一、就业人口的四分之一。新冠疫情的爆发，进一步催化了灵活用工市场。根据艾瑞咨询的保守估计，未来数年我国这个市场的复合增长率将会维持在25%左右。有专家甚至预测，未来15年，灵活就业者可能会占到我国就业群体人口的70%。

可见，解决好灵活就业者的社保问题，有着重要且深远的意义。

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